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政府体制改革或许也会成为2013年全会的焦点

[来源:中国糖酒会网  |  时间:2013-9-12  |  字体:[ ]

“给我一根杠杆和一个支点,我将撬动地球”,阿基米德如是说。我们猜测李克强总理也认同这一点。从近期在北京与学界交流的情况看,我们认为2012至2013年改革派对改革战略的讨论很大程度上集中在如何产生自我推动式改革──即政策改变能够为增长模式的其他改变创造动力。

我们相信这里的“杠杆”是政府体制改革。我们希望本次全会通过的文件能够有一章节涵盖如下题目:

精简政府机购。中国目前的五级行政体系中,每一级拥有自己的财政预算及人员编制。过去几年在900多个县镇推行的试点将这一体系由五级精简为三级(中央、省、县)。在这一领域,浙江省走在前列。精简政府裁减无用的重复职能部门并节省开支。中央或将逐步压缩市辖区和乡镇政府的预算自主权并逐渐推广至全国。一旦这些地方预算由中央其他政府部门管控,浪费性支出应会减少。我们注意到山东省正着手这方面的尝试。据《经济观察报》报道,自2013年9月起,山东省政府将允许县保留大部分新收缴的企业和个人所得税。在此之前,全省所有税收都由省、市辖区和乡镇依据固定比率分享。该项政策意在加强当地政府的财权,提供资金用于当地公共服务支出,如教育、医疗卫生(目前基本由最低一级政府县级政府承担),然后逐渐降低对中间级政府的资金投入。山东省现由郭树清主政,其在20世纪80年代的改革中同周小川、楼继伟共事。

重新定位政府职能。正如国务院副总理汪洋在主政山东省时所倡导的,该项改革的核心在于扭转政府直接干预经济的局面。据报道,国务院已批准若干项取消行政审批及许可要求。随着审批权力的削减,腐败的机会自然下降。

为地方财政提供可持续来源。为保证县级政府能拥有资金用于提供公共服务,这或许需要允许地方获得税收(热议的房产税背后的考虑),同时割断他们对土地财政的依赖。另外,很多学者提出将地方政府当前的部分事权上移中央财政,例如如果中央政府在初高中教育方面承担更多支出责任,将是十分有意义的。至少,中央政府应当增加对地方的资金拨付,鼓励地方将农民工纳入当地社保体系。

创建受约束的预算制度,确保资金支出的效率。中国的政府预算普遍不够细致。并且常常滞后,缺乏预算监督机制。当前对预算制度改革的一些好的建议包括:更为详实、透明的预算(想发行地方政府债券?先看下你的财政状况吧) ;建立中期财政规划,这样一来当地政府不得不为未来负债建立预算;进行政府资产审计(我们对地方政府资产的了解程度甚至低于对地方政府负债的了解程度);建立政府支出的独立评估体系;改进地方官员绩效考核体系。这一方面正在发生变化,在我们看来,官员绩效考核必须由看支出转向看结果,由看基建转向看政府服务质量。

清理当前及未来的地方政府债务。地方政府债务管理框架有望在未来三年正式推出,包括债务规模、还款来源、担保以及债务股本比等。相关数据将由财政部负责检验并监督。近期,中央政府官员明确公开表态,希望地方政府能够清偿债务,不要指望中央出手相救。中央收紧地方融资平台信贷的举措看来已初显成效,已经触发了地方国有财产出售。

创造途径让私人部门参与到基础设施建设当中。与其通过地方政府的表外工具开展基建,不如思考如何鼓励民营企业参与到基建中来。这需要通过民营企业与地方政府签订明确的合同来将地方政府的债务公开化。

上述措施背后的核心思路,是限制地方一级行政力量参与经济、精简公务人员数量、制约地方政府过度负债、推动更多资源用于民生支出。所有这些都将进促进经济增长模式的进一步转变。

8.国企改革仍是敏感话题,可能不会明确出现在今年的全会文件。

最近一次触发国有企业深层次改革的全会是1993年召开的十四届三中全会。该次会议明确提出要建立健全“现代企业制度”,它为民营企业的成长打开了一扇门,小型国有企业被出售,大型国有企业经历整合、上市,变得更加强大。

我们认为国企改革将是一项优胜劣汰的选择过程,而不是能够在会议文件中描述或简单直面就可解决的难题。问题的思路在于要改变国企的经营环境,国企要么适者生存,要么被淘汰。诸如提高公共服务价格、打击产能过剩(通过让银行远离某些行业)、推动利率改革以及对私人资本开放铁路、医疗等行业以引入竞争等政策都将改变当前国企优越的经营环境。压缩地方政府融资平台将迫使地方政府出售国有资产。首批出售的酒店、商场及写字楼已然开始;我们预期第二波出售资产将涉及工业资产。将反腐调查拓展至更多行业(如医药、石油化工和电信等)或许将为更深层次的国企改革打开一扇门。为增强竞争力创造更大空间的举措(例如,通过中美双边贸易协定或上海的自由贸易区)同样推动着国企改革的进程。

本次全会可能的结果(也是改革者的目标)是国企改革将不动声色地由其他改革间接推动。渐进式国企改革唯一的问题在于往往耗时过长,且结果无法预测。